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关于北京市2019年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2020年7月29日在北京市第十五届人民代表大会

常务委员会第二十三次会议上

北京市审计局局长 马兰霞


主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市人民政府委托,向市人大常委会报告本市2019年市级预算执行和其他财政收支的审计工作情况。

根据《审计法》《北京市审计条例》规定,市审计局对北京市2019年市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平总书记对审计工作重要指示批示精神,认真落实中央审计委员会和市委审计委员会工作要求,始终坚持党对审计工作的集中统一领导,坚持依法审计,坚持贯彻以人民为中心的发展思想,认真落实市人大常委会相关审议意见,依法全面履行审计监督职责,较好地发挥了审计在促进经济高质量发展,促进全面深化改革,促进权力规范运行,促进反腐倡廉中的重要作用。

审计工作中,切实推进审计全覆盖,做到“五聚焦”:一是切实聚焦重大政策落实,促进政令畅通。围绕扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,以及加强“四个中心”功能建设,提高“四个服务”水平,抓好“三件大事”,打好三大攻坚战,打赢疫情防控阻击战,持续开展重大政策措施落实情况跟踪审计,促进资金到位、项目落地、政策生效,推进重点工作任务落实。二是切实聚焦政府真正过“紧日子”,促进财政资金提质增效。紧扣实施全面预算绩效管理和人大预算审查监督要求,不断加大对支出预算和政策以及预算绩效管理的审计力度,将绩效审计内容贯穿审计工作全过程,注重从“小切口”入手,着力揭示、反映支出政策和项目资金使用绩效问题,深入分析问题产生的原因,推动建立健全预算绩效管理机制,促进提高财政资金使用效益。三是切实聚焦“七有”“五性”,促进增强民生福祉。持续加大对重点民生资金和项目审计力度,客观反映民生资金在筹集、管理、分配和使用中存在的突出问题,维护人民群众切身利益。四是切实聚焦中央八项规定精神落实,促进反腐倡廉。在各项审计中,关注中央八项规定及其实施细则和市委实施意见贯彻落实情况,注重揭示重大违纪违法问题,及时向有关部门移送问题线索。五是切实聚焦审计整改落实,促进首都高质量发展。认真落实市委办公厅、市政府办公厅《关于进一步加强审计整改工作的意见》《关于进一步深化审计整改工作的方案》,立足“治已病、防未病”,建立完善审计提示提醒机制,促进减少屡查屡犯问题发生。加大审计整改跟踪检查力度,积极开展审计整改“回头看”,切实推进审计整改落实到位。

审计结果表明,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在市委的直接领导下,市级各部门、各单位深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神,坚持稳中求进工作总基调,贯彻新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,全面深化改革开放,有效应对外部复杂环境。坚决贯彻落实更大规模减税降费政策,积极培育财源,激发市场活力;加大财政资金统筹,强化绩效管理,不断提高财政资金的使用效益。2019年,市级一般公共预算收入3330.7亿元,完成调整预算的101.8%,较好地完成了市十五届人大二次会议确定的目标任务。财政支出保障了全市各项重点工作的推进。新版城市总体规划深入实施,京津冀协同发展取得重大标志性进展。全国科技创新中心建设全面加速,经济高质量发展迈出坚实步伐。城市精细化管理水平不断提高,民生保障和改善力度持续加大。各部门、各单位认真贯彻落实中央八项规定精神,严格控制“三公”经费和会议费等一般性支出。2018年市级预算执行和其他财政收支审计查出问题已全面整改,具体整改情况已向市人大常委会报告。总体看,本市财税改革不断深化,预算绩效管理逐步加强,财政收支运行平稳,2019年预算执行和其他财政收支情况较好。

一、市级预算执行和决算草案审计情况

(一)市级决算草案审计情况

根据《预算法》《北京市预算审查监督条例》规定,对市财政局编制的市级决算草案进行了审计。市级决算草案列示的决算收支表明,2019年,市级一般公共预算收入总量5434.4亿元;支出总量5409.8亿元;结转下年使用24.6亿元。政府性基金预算收入总量2372.8亿元;支出总量2356.8亿元;结转下年使用16亿元。国有资本经营预算收入总量63.3亿元;支出总量60.8亿元;结转下年使用2.5亿元。社会保险基金预算收入4632.3亿元;支出3663.1亿元。

市级一般公共预算财力增加96.3亿元, 其中:转入预算稳定调节基金73.6亿元,地方专项政策性结转下年使用22.7亿元。市对区转移支付1719.6亿元,其中:税收返还和一般性转移支付1416.6亿元,占比82.4%。经国务院批准,2019年本市发行地方政府债券1401.5亿元,其中:新增债券1107亿元,再融资债券294.5亿元,已按照市人大常委会关于预算调整方案的决议安排收支,主要用于疏解非首都功能及新机场、城市副中心、“三城一区”等重点领域的工程或项目建设。

从审计情况看,2019年决算草案编制总体符合《预算法》要求,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算总体预决算差异率分别为13.4%、2.25%、14.61%和3.54%,较上年呈收窄趋势,分别下降了3.21、6.36、3.56和3.29个百分点。市财政局已对差异情况在2019年市级决算草案中进行了说明。审计分析差异成因,主要是落实部分支出政策要求,加大了重点领域资金投入力度。但审计也发现,社会保险基金预算中个别补贴项目在编制预算时,对相关数据的评估和实际发生情况存在差异,造成失业保险基金中职业培训补贴和社会公益性就业岗位补贴涉及的相关科目预决算形成差异。

(二)市级预算执行和财政管理审计情况

从审计情况看,市财政局、市发展改革委等部门认真履行职责,落实积极的财政政策,加强预算和计划管理,保障民生和重点领域支出,健全绩效管理体系,预算管理水平和财政资金使用绩效进一步提高。但也存在一些问题。

1.部分非税收入征缴管理不到位。截至2020年3月,北京住房公积金管理中心未按规定将2018年以前年度形成的政府住房基金收入上缴国库。

2. 国有资本经营预算收入未做到应缴尽缴。2019年,市国资委未将北京城市排水集团有限责任公司2019年应缴利润编入当年国有资本经营预算收入,导致当年国有资本经营预算收入2.57亿元未及时入库,与国有资本收益应缴尽缴的要求不符。

3.个别专项转移支付资金分配测算不够精准。市财政局安排相关区养殖场畜禽粪污资源化利用项目资金时,未结合各区养殖场实际情况,而是采用因素法统筹分配资金,造成部分专项转移支付资金闲置。例如,2018年,市财政局下达中央和市级畜禽粪污资源化利用项目资金353.22万元,截至审计日,313.42万元资金闲置,占比88.73%。

4.部分政府投资计划执行与年初预算衔接不够。2019年市人大批准市政府固定资产投资年初计划安排56个项目,市财政局将上述项目纳入2019年年初预算下达。但是,市发展改革委第一批政府投资计划仅下达了36个项目,其中有14个项目未按预算额度下达资金,有3个项目虽然按预算额度下达了资金,但年底前又调整收回部分资金。其余20个项目,有12个后续下达,有8个项目全年未下达。

5.部分政府投资项目计划下达时未充分考虑开工条件,且监管不到位。2019年,市发展改革委为5个不具备开工条件的项目安排市政府投资共计7亿元。由于征地拆迁未完成、设计方案调整等原因,项目进展缓慢,仅支出资金0.42亿元,6.58亿元市级资金闲置。同时,建设资金下达后未开工、资金滞留闲置等问题长期在市发展改革委在线监测平台预警却未得到及时处理。

(三)重点支出和重大投资项目预算执行及资金使用绩效审计情况

1. 重点支出预算执行和资金绩效管理方面。对北京市支持中小企业发展专项资金(以下简称中小资金)和北京市科技成果转化专项资金(以下简称成果转化资金)2项重点支出预算执行和资金使用绩效情况进行了审计。2018年、2019年市财政局批复市经济和信息化局中小资金预算每年均为1.25亿元,两年共计2.5亿元;批复市科委成果转化资金预算分别为1.25亿元、2.07亿元,两年共计3.32亿元。审计结果表明,相关资金的投入在促进改善中小企业融资环境,持续优化中小企业服务体系,加强北京市科技成果转化服务平台建设,促进科技企业积极承接高校院所科技成果在京落地转化等方面发挥了引导带动作用。但审计也发现一些问题。

一是预算编制不够细化,绩效目标管理较为粗放。部分项目在申报预算时内容不细化,部分效益指标缺少数量、质量、成本和时效等量化表述,绩效目标完成情况难以准确考量。

二是部分项目进展缓慢,个别项目未实现绩效目标。6个项目因承担单位调整项目建设规模等原因导致进展缓慢,涉及成果转化资金2376.5万元。个别项目未完成合同约定的绩效目标, 涉及中小资金529万元。

三是个别资金管理使用不规范。中小资金项目管理类费用列支了不属于中小资金管理中发生的评审费用148.52万元。成果转化资金平台建设工作经费结余12.17万元未按规定上缴市财政。

2. 重大投资项目预算执行方面。对10个重大投资项目预算执行情况进行了审计,发现部分重大投资项目前期工作不扎实,项目推进较慢,影响预算下达执行。年初市财政下达10个重大投资项目预算19.66亿元。由于受耕地占补平衡指标、环评手续办理及建设方案调整等因素影响,有3个项目全年未安排,实际安排7个项目中,1个项目少安排1亿元,比年初预算减少50%,4个项目年初预算下达金额共计6.2亿元,市发展改革委分批次足额安排后又进行了调减,调减比例达49.03%。

(四)其他预算支出政策实施和项目支出绩效审计情况

对生活服务业网点建设、惠民低价票演出补贴等7项政策或项目进行了审计,涉及资金6.47亿元,这些政策实施和项目资金投入在促进全市生活服务业网点建设,让首都百姓享受文化消费实惠,加快构建高精尖经济结构等方面发挥了积极作用。但也存在一些问题。

1.部分支出政策集成统筹不够。审计发现,生活服务业网点建设、惠民低价票演出补贴等6项政策存在交叉重叠,多头分配资金现象。如2019年,惠民低价票演出补贴项目和剧院运营服务平台项目同时对符合条件的演出场次低价票进行补贴,分别委托两家公司运营,全年支出共计2907.43万元。再如2019年,本市用于支持在建或新建成的生活服务业网点及新建连锁超市补贴政策共4项,分别由市商务局和市发展改革委固定资产投资安排资金予以保障,4项政策合计安排2.04亿元。

2.个别产业扶持政策资金安排和管理方式需要改进。一是资金管理与分配方式不够合理。高精尖产业发展资金(以下简称高精尖资金)年初预算不能落实项目,每年均以固定额度3.92亿元申报预算,后期采取敞口征集的方式确定支持项目,造成预算执行中项目压年使用预算资金。二是绩效管理不到位。高精尖资金扶持的8个项目存在未严格按照评审结果签订项目合同书,降低部分经济效益指标要求的情况,涉及资金6951万元。12个项目存在未按计划完成、个别经济效益目标未实现、未及时完成验收等情况,涉及资金9019万元。同时,2018年、2019年高精尖资金共列支项目评审费等委托业务费5195.25万元,其中3875.22万元超范围用于其他非高精尖项目管理过程中的费用。

二、市级部门预算执行和决算草案审计情况

对201个市级一级预算单位实现数据分析审计全覆盖,同时,对市发展改革委、市人力资源社会保障局等5个部门本级及所属31个基层预算单位进行现场审计。201个市级一级预算单位2019年收入预算1231.5亿元,决算收入1585.54亿元,决算支出1436.63亿元。总体支出预决算差异率16.73%,较上年下降了11.29个百分点。“三公”经费、会议费和培训费支出持续降低,较上年分别降低9.75%、5.36%、6.82%。全年财政拨款预算执行率92.15%。总体看,相关预算单位能够认真履行职责,预算执行情况较好。但是,审计也发现一些问题。

(一)预决算编制和预算执行方面

预决算编制和预算执行方面的问题,涉及金额63.11亿元。其中:预决算编制方面问题涉及金额57.74亿元,占比91.49%,主要是43个单位未合理编制其他收入预算,涉及资金1.81亿元;25个单位在编制年度预算时消化事业基金未达标,涉及资金2.46亿元;5个单位专用基金未安排使用,涉及资金1.14亿元;18个单位少编政府购买服务预算,涉及资金2.70亿元;66个单位未按零基预算要求编制项目预算或未按要求编制跨年度预算,涉及资金1.91亿元;52个单位预算申报的绩效目标不够细化明晰,涉及资金46.76亿元;11个单位存在预算编制不科学等其他问题,涉及资金3420.12万元;13个单位决算编报不准确导致多计或少计收支、结余等,涉及资金6178.91万元。预算执行方面问题涉及金额5.37亿元,占比8.51%,主要是27个单位未完成项目绩效目标,涉及资金1.03亿元;21个单位无预算或超预算支出,涉及资金7233万元;5个单位使用项目经费弥补基本经费,涉及资金204.10万元;7个单位项目资金投入不经济,涉及资金655.12万元;13个单位政府购买服务事项管理不到位,涉及资金7862.71万元;14个单位未严格执行政府采购程序,涉及资金106.50万元;41个单位财政性资金结余较大或未按规定上缴,涉及资金2.61亿元;16个单位存在未按规定缴纳残疾人就业保障金等问题,涉及资金1259.20万元。

从上述问题看,当前预决算编制和预算执行管理亟待解决三个方面突出问题。

1.预算绩效管理基础工作薄弱。按照全面实施预算绩效管理的相关规定,绩效目标应与预算同步批复下达。一些单位虽然申报预算时编报了绩效目标,但是编制质量不高,预算执行中缺乏刚性约束,主要是一些项目填列的定量目标不明确或未填报,定性目标不清晰,表述多为“根据工作需要、待定、效果明显”等,项目绩效目标是否实现难以衡量。这类问题涉及金额46.76亿元,占预决算编制方面问题金额的80.98%。

2.资金统筹盘活力度需要进一步加大。随着规范结余资金管理,盘活存量资金措施的不断推进,取得了一定成效,但仍需加大盘活力度。从审计情况看,99个单位存在问题,占单位数量57.89%。主要是非财政资金拨款收入未纳入部门预算统筹管理;财政性结余资金在实有资金账户沉淀闲置;一些事业单位改制过程中,已由财政资金全额保障,但原留存的事业基金、专用基金一直留存相关单位,长期未安排支出,使用率不高,其中个别单位专用基金余额较大,由于长期缺乏预算管理,大部分已被借出或占用,形成空账。这类问题涉及金额8.01亿元,占预决算编制和预算执行管理方面问题金额的12.69%。

3.成本控制还需进一步加强。一些单位真正过“紧日子”思想尚未牢固树立,成本控制不严,主要表现在一些单位在项目经费中列支应由公用经费定额保障的基本经费支出内容,导致行政运行成本增加;一些单位申报的项目支出中只需不足六成资金即可完成绩效目标,预算还存在压缩空间;一些单位项目支出不经济,财政资金投入存在损失浪费现象。如有的当年购置硒鼓数量足够5年使用,已超出保质期2至3年。有的印刷费支出不经济,仅5本预算申报文本(每本59页)即支付了1900元打印费,单价380元。有的迁移至政务云的信息系统,已经停用,但仍支付系统运维费用。

(二)资产和财务管理方面

资产和财务管理方面的问题,涉及金额6.8亿元。主要是6个单位国有资产处置收益和有偿使用收入未上缴市财政,涉及资金3776.47万元;11个单位非税收入票据管理不到位,涉及资金4.76亿元;5个单位存在事企不分、人员兼职、资产混用,涉及资金1309.96万元;8个单位资产账实不符,涉及资金3906.26万元;9个单位存在资产闲置问题,涉及资金560.17万元;24个单位存在未经批准出借国有资产、财务报销手续不合规、公务卡使用不规范等问题,涉及资金1.04亿元;8个单位存在私存私放资金、涉嫌串标、虚报冒领财政资金,违规购买服装、变相超编制超标准配备公务用车等问题,涉及资金514.72万元。同时,从审计情况看,事业单位职责交叉、运行不够规范现象依然存在,还需要进一步深化改革。个别事业单位存在一套人马,多块牌子的情况,有的牌子由财政资金全额保障,有的牌子由财政资金差额保障,有的牌子为自收自支单位,实际履职时存在资产和经费混用,人员混岗混编等问题;一些事业单位职能还存在交叉,并在预算执行中将自身申报的项目经费在本系统事业单位之间互相委托;个别公益一类事业单位接受全额财政补助,仍承揽业务创收。

三、重大政策措施贯彻落实跟踪审计情况

按照审计署统一部署,持续开展重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计,重点关注减税降费、促进就业,清理拖欠民营和中小企业账款,“疏解整治促提升”专项行动政策落实,北京冬奥会、北京城市副中心和大兴国际机场重点建设任务推进等情况,涉及28 项重点任务、306个重点项目、402个单位。通过审计,促进完善制度4项、加快推进5项工程项目施工进度,9.34亿元资金上缴市财政。从跟踪审计结果看,各部门、各单位认真贯彻落实中央和市委、市政府决策部署,有效推动各项工作开展,政策落实、项目落地、资金保障等情况较好。各项减税降费政策稳步实施,工作取得实效;积极推进职业技能提升行动,营商环境持续优化;大部分区已制定本区关于清理拖欠民营和中小企业账款工作的实施方案,积极排查清偿欠款;“疏解整治促提升”专项行动有序推进,城市精细化治理不断加强;冬奥工程建设按计划稳步实施,城市副中心建设总体进展顺利,大兴国际机场及配套交通、市政工程保通航段已全面投入使用。但审计也发现一些问题。

一是深化增值税留抵退税政策和非税收入降费政策落实不够到位。因市税务局增值税留抵退税政策宣传和纳税辅导不到位,14户纳税人多缴纳相关税费147.26万元。6个区税务局对14户扣缴义务人未执行50%额度的减征优惠,多征收文化事业建设费52.73万元。

二是残疾人就业保障金减免政策和个人股权转让商事登记环节“先税后证”制度未落实。16个区税务局多征残疾人就业保障金204.57万元。截至审计日,由于市税务局与市市场监管局未达成一致意见,尚未健全个人股权转让商事登记环节“先税后证”制度。

三是职业技能提升行动配套政策未制定。2019年,根据《北京市职业技能提升行动实施方案》要求,由全市20个行业主管部门负责制定职业技能提升行动的相关政策。但截至2020年5月,2家行业主管部门尚未出台职业技能提升行动的配套政策,不利于职业技能提升行动的推进。

四是清理拖欠民营和中小企业账款台账数据不够完整、准确。截至审计日,10个区和1个企业逾期欠款未按要求列入清欠台账; 8个区上报数据不准确;2个区存在新增欠款等问题,涉及金额4073.18万元。

五是区级财政对“疏解整治促提升”市级引导资金绩效管理不到位,部分腾退土地未得到有效利用。截至审计日,2个区财政局未按规定对2019年度“疏解整治促提升”重点领域中涉及的治理违法建设等9类项目开展资金绩效评价。3个区部分违法建设拆除腾退的土地和产业空间尚未得到利用。

四、助力打好三大攻坚战相关审计情况

(一)防范化解风险相关审计情况

对全市16个区的政府债券资金管理使用情况,北京银行等3个地方商业银行贯彻落实党和国家金融政策,防范金融风险情况进行了审计。审计结果表明,各区积极采取措施规范政府债券资金使用和管理,逐步建立了政府债券与项目资产、收益对应制度,防范化解政府债务风险;3个地方商业银行有效贯彻金融领域相关政策、对小微企业扶持力度持续增强。但审计也发现一些问题。

一是部分政府债券资金闲置。由于项目实施单位未按项目进度提款、论证不够充分等原因,有6个区的17个项目政府债券资金没有得到有效利用,在主管部门或项目单位闲置一年以上。 

二是地方商业银行风险管理存在漏洞。3个银行贷款“三查”不到位,部分贷款与审批的使用用途不符。个别银行向2个企业发放2200万元贷款用于还本付息,无法客观反映已发放贷款的风险状况。个别银行发放的99.59万元涉农贷款资金,被用于购买理财产品。

(二)扶贫协作与支援合作审计情况

对本市2017年至2019年扶贫协作和支援合作政策落实、资金投入和管理等情况进行了审计,涉及内蒙古自治区和青海省11个旗县,项目实施单位103个,抽查项目119个,走访贫困人口74人。审计结果表明,近年来本市坚持首善标准,持续加大资金投入。2018年以来,本市在全国率先实现东西部扶贫协作资金县均达到3000万元,扶贫项目涉及产业、教育、医疗等领域。但审计也发现一些问题。

一是个别不具备条件的项目被列入年度计划。受援地个别项目在未明确各项建设内容和措施的情况下被列入2019年度项目计划,且处于暂停状态。

二是少数项目进度滞后。受援地有3个项目未按计划开工,涉及市级投入资金2976万元。有2个项目未按计划完工且均滞后一年以上,涉及市级投入资金1833万元。

三是少数资金资产托管项目未按时分配收益。以资金托管方式实施的3个产业扶贫项目,未按协议约定支付2019年度投资收益,涉及资金138.64万元。

(三)生态保护和污染防治审计情况

对京津冀大气污染联防联控政策落实情况、新一轮百万亩造林资金投入和使用情况、城市公园建设管理情况进行了审计,涉及78个部门和单位,市区两级投入资金共计621.36亿元。审计结果表明,市级相关部门与天津、河北建立了联动协作机制,联防联控资金保障有力,污染防治成效显著。各区积极推进造林计划任务实施,扩大了城市绿色生态空间。城市公园项目建设提升了绿化隔离地区整体生态环境水平,拓宽了市民休闲游憩的场所。但也存在一些问题。

一是京津冀大气污染防控联动机制尚需完善。主要是地处省际交界处的区县政府尚未建立执法联动机制,机动车异地超标排放问题未得到根本改善。

二是造林任务推进慢,监管亟需加强。全市造林任务整体推进慢,截至审计日,栽植完成面积仅占已进场施工面积的24%,3个区1609.76亩造林任务未实施。部分造林地块错过苗木最佳种植期,项目建设组织管理和工程质量管控责任落实不到位,部分苗木成活率不高,有的地块苗木成活率仅为11%。

三是部分造林土地流转资金结存滞留,财政资金使用绩效不高。市财政预拨5个区的集体土地流转资金198.48万元仍在相关区财政、园林等部门和乡镇滞留。5个区已拨集体土地流转资金5048.76万元在乡镇结存,尚未拨付给土地承包人。

四是部分新建公园公共服务设施建设未完成,已建公园后续管护需要加强。2018年和2019年,市区两级新建的14个公园,由于公共服务设施用地未落实等原因,公共服务设施建设无法完成,新建公园不能办理竣工验收和决算,不能正常投入使用。另外,一道绿隔地区已建成的部分郊野公园管护问题较多,一些林木病虫害防治不到位、行道和绿地枯死树不能补植、地被植物和草坪枯萎退化,路灯、标识牌等公共服务设施损毁缺失。

五、民生重点专项审计情况

(一)城乡居民基本养老保险基金和医疗保险基金审计情况

对2018年城乡居民基本养老保险基金管理运营情况、2019年医疗保险基金政策制度落实和基金筹集管理使用情况进行了审计。2018年底城乡居民基本养老保险基金年末滚存结余155.82亿元。2019年底城镇职工医疗保险基金年末滚存结余1085.93亿元,城乡居民医疗保险基金年末滚存结余22.86亿元。审计结果表明,全市城乡居民基本养老保险基金和医疗保险基金管理总体情况较好,城乡居民养老金和医保报销、医疗救助待遇稳步提高,群众的获得感不断提升,医疗负担进一步降低。但也存在一些问题。

一是城乡居民基本养老保险计息不规范。由于市社保中心未按规定及时调整计息利率,导致多计个人账户利息。

二是个别社保经办机构未严格执行相关财务制度。3个区5个社保所追回的52.32万元城乡居民基本养老保险资金,存入了经办人员个人银行卡,代为刷卡上缴区社保中心。个别区财政局财务记账不及时,导致财政专户定期存款账面余额与银行对账单定期存款余额存在差额6907.15万元。

三是个别困难人员未办理医疗保险参保缴费手续。截至2019年12月,北京市有485名城乡居民最低生活保障人员和特困供养人员没有办理参保缴费手续,未参加基本医疗保险。

四是数据共享机制未形成,关联核对工作开展不够。部分区社保经办机构未将城乡居民基本养老保险数据与企业职工、机关事业单位基本养老保险等数据关联比对,未能及时发现部分参保人员变化情况,造成不符合财政补贴条件人员享受了财政补贴96.26万元。409人死亡之后城乡居民养老保险待遇90.63万元未追回。由于市医保局未与民政部门建立数据共享平台,造成个别人员利用已死亡人员医保卡就诊开药,骗取医保基金2.78万元。

(二)乡村振兴相关政策落实和资金管理使用审计情况

对乡村振兴相关政策和资金管理使用情况进行了审计。审计抽查2个区,2018年和2019年中央和市、区财政共安排财政资金9.71亿元。审计结果表明,2个区建立健全了乡村振兴工作机制,农村人居环境和基础设施得到改善,绿色农业和生猪供应保障效果显著。但也存在一些问题。

一是一些任务未有效落实。主要是农村生活污水治理、非正规垃圾堆放点整治、公厕改造等年度任务未完成,部分农村污水处理设施超负荷运行,存在污水直排风险。

二是部分资金管理使用不规范。2个区1003.08万元耕地地力保护补贴发放不足额、不及时,1289.17万元耕地地力保护补贴资金结余,按现行政策短期内难以消化。

(三)2019年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计情况

对本市2019年保障性安居工程资金投入和使用绩效情况进行了审计,重点审计市本级和2个区的安居工程政策落实及资金分配管理使用情况。审计结果表明,近年来,本市逐步健全住房保障政策体系,加大房源筹集力度,完善精准分配机制,推进老城保护和棚户区改造工作,人民群众的住房条件得到明显改善。但也存在一些问题。

一是资金使用管理不规范。主要是市级老旧小区改造专项资金1.09亿元在区级部门闲置超1年。棚改项目专项资金1014.18万元未按规定用途使用。4名棚改项目被腾退人涉嫌利用虚假证明骗取腾退补偿70万元,安置房面积150平方米。个别区扩大腾退补偿范围,涉及非住宅建筑面积2469.03平方米,补偿金额450.28万元。

二是个别保障政策落实不到位。4户承租人不再符合人才公租房享受条件,但未及时退出。个别区未完成本市下达的2019年筹集租赁住房任务。由于本市尚未出台发展住房租赁市场的资金管理办法,中央分配下达北京市2019年保障性安居工程专项资金在区财政局和区住房城乡建设委等部门闲置。

对审计查出的各类问题,市审计局均依法出具了审计报告,下达了审计决定。对17起骗取腾退补偿资金、变相超编制超标准配备公务用车、涉嫌串标等违法违纪的问题线索,已移送公安、纪检监察机关和有关部门依法处理。

六、审计查出问题初步整改情况

市委、市政府全面落实习近平总书记关于审计查出问题整改工作重要批示精神,把审计整改作为规范财政财务管理,维护经济运行安全和推动落实首都功能定位,促进首都高质量发展的有力抓手。市委、市政府主要领导多次对审计报告等作出批示,要求各区各部门采取措施,健全长效机制,堵塞管理漏洞,切实做到防患未然。市政府召开专题会议研究部署审计整改工作。各区各部门认真落实整改主体责任,严格对照审计查出问题清单,逐条逐项对账销号。市审计局进一步加大审计整改跟踪检查力度。目前,审计整改已取得初步成效,有的立行立改,有的已整改到位,有的正在采取有效措施,积极推进。通过审计整改,相关部门、单位已上交财政资金11.91亿元,促进资金拨付到位2587万元,调账处理3352.11万元。如,北京城市排水集团有限责任公司已将国有资本经营预算收入2.57亿元缴入国库;市社保中心及时纠正了基本养老保险个人账户的利率;市财政局已收回滞留在相关区的集体土地流转资金193.45万元。按照《北京市预算审查监督条例》和市人大常委会要求,市政府将在年底前向市人大常委会报告审计整改情况。

七、审计发现问题原因分析

对审计发现的问题进行分类,主要是四方面问题。一是收入预算管理方面,主要是组织收入部门未按照相关规定组织预算收入入库。二是支出预算执行方面,主要是一些资金分配不够科学、规范,预算支出不够严格,项目绩效管理不够到位。三是财务管理基础工作方面,主要是未严格遵守财务管理规定,会计核算不及时、不准确、不规范。四是政策执行和任务落实方面,主要是政策集成统筹不够,一些政策和措施执行不到位,效果不够明显,一些重大项目和任务推进缓慢。

这些问题中有一些还存在反复发生现象,分析问题成因主要有以下六方面。

(一)全面预算绩效管理理念仍未牢固树立。绩效管理的广度和深度不足,尚未覆盖所有财政资金。一些部门和单位重投入轻管理、重支出轻绩效,绩效目标编制随意性较大,执行过程中缺乏有效监控。

(二)推动政策落实过程中缺乏系统性、整体性、协同性,政策不配套、规划不衔接的现象还时有发生,部门间、政策间相互促进、良性互动、协同配合的局面还未完全形成。

(三)预算管理改革仍需深化。一些预算编制和执行不够精细,缺乏科学论证和测算,预算编制一定程度上还习惯于“基数+增长”的预算编制模式,一些预算支出固化现象未得到根本解决。政策之间统筹不够,个别项目和政策交叉重复,政策部门化和碎片化现象较为严重,难以形成合力,影响工作推进。

(四)政府投资与预算的衔接不够,预算和概算的权威性不足,概算控制制度和机制不完善。部分投资项目前期工作不扎实,精细化程度不够,储备库管理不成熟。

(五)历史遗留问题的解决还需要一个过程,相关改革配套措施有待完善,事业单位分类改革过程中还需进一步厘清问题、分析现状,切实解决事企不分、职能交叉等问题。

(六)个别单位遵守财经法纪的意识不强,单位内控制度不完善,监管不到位,管理责任未有效落实,未严格遵守财经纪律。

八、审计建议        

(一)健全支出政策动态调整机制

全面清理评估存量支出政策,存在问题的要分类施策。事权和支出责任划分不够清晰的要及时明确,时效已过的要及时退出,支持同一领域和功能相近的要及时整合,涉及市场竞争领域和给予财政补贴的要重新评估,政策覆盖缺位或与事业发展规划缺少衔接的要及时完善,成本效益失衡不可持续或政策效果未达到预期的要及时调整。对实施周期超过一年的政策要实行全周期跟踪问效,切实做到动态评价、动态调整。

(二)健全绩效管理考核监督机制

落实党中央、国务院统一部署,坚持党对全面实施绩效管理工作的领导,各区各部门各单位要牢固树立绩效意识,压实预算绩效管理主体责任;将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考;建立绩效考核结果通报、约谈等制度,进一步推进绩效信息公开,自觉接受人大和社会监督。

(三)强化预算绩效目标和项目储备管理

全面设置、严格审核政策和项目预算绩效目标,构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系,并与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配。绩效目标要与预算同步批复下达,与预算执行情况一并监控。对绩效目标不能细化量化、可比可测,不能确定成本、效益考核指标的项目要暂缓安排预算。各部门、各单位要结合本领域、本行业的事业发展规划,建立项目储备库。对储备项目提前研究论证,并实行动态管理,具备实施条件的纳入预算编报。项目储备库建立情况也应作为预算批复的重要依据。

(四)强化财政性资金统筹调度管理

进一步强化综合预算管理,按照“以收定支”原则,改进和加强非财政补助收入和支出预算编报工作,对非财政补助收入安排的预算支出加强监督管理,严格绩效考核。清理行政单位实有资金账户,收缴沉淀财政资金,清理挂账的应收款项。继续推进现行消化事业基金的财政管理规定,加强对事业单位事业基金运用情况的监督,对改为财政全额保障的事业单位,事业基金应收回财政统筹使用。

(五)强化政府投资建设项目管理

严格落实《政府投资条例》,研究与预算相衔接的具体措施,加强项目的精细化管理,完善项目储备库机制。按照《关于加强市级政府性投资建设项目成本管控的若干规定(试行)》的要求,落实各项管控措施。完善重大项目前期协调机制,加大对重大项目前期协调推进力度。

(六)强化内部审计监督和审计整改落实

各部门各单位应严格落实《北京市内部审计规定》,进一步建立健全内部审计制度,强化内部审计监督,完善内部控制,加强内部管理,严格预算约束,严格财经纪律,严格运行成本。深入落实市委办公厅、市政府办公厅《关于进一步加强审计整改工作的意见》《关于进一步深化审计整改工作的方案》,市人大常委会办公厅《关于进一步加强市人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的实施意见》,切实压实审计整改主体责任,针对审计发现问题,立行立改,举一反三,完善制度,堵塞漏洞,切实做到“治已病、防未病”。

以上报告,提请市人大常委会审议。


政策解读:充分发挥审计在服务国家治理体系和治理能力现代化中的作用,着力促进首都经济高质量发展

                 一图读懂:北京市2019年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告解读